政策解读 | 数据产权制度系列解读文章汇编

近期，国家数据局组织专家对数据产权制度进行了一系列解读，系统阐释了数据产权制度的内涵。为便于阅读参考，助力各方读懂政策、用好规则，更好释放数据要素价值，现将第一批发布的7篇政策解读，汇编如下：

（一）如何理解数据产权结构性分置

《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，要建立数据产权结构性分置制度，成为各方关注的重点。具体来说，数据产权应如何分置？

【点评】

数据具有多方共生的特点，同一数据往往涉及多个主体。比如，消费者在电商平台上的交易数据，涉及消费者、商户、物流公司、支付公司、电商平台等多方主体。因此，推动数据产权结构性分置，重点是顺应数据特点，明确“谁对什么数据有什么权利”。

第一，什么是数据的持有权、使用权、经营权？

持有权就是自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利，其他人不得窃取、篡改、泄露或者破坏权利人合法持有的数据。比如，大型集团企业往往安排旗下数科公司汇聚、存储、维护集团所有数据，统一提供数据服务，并相应地将数据持有权配置给这家数科公司。

使用权就是对数据进行加工、聚合、分析等的权利，可以将数据用于优化生产经营，也可以形成衍生数据等。比如，医院可以在保护个人信息前提下，建设数据资源池，允许药物研发企业在资源池内对数据进行加工使用，研发新产品，并相应地将数据使用权授予药企，但不授予持有权、经营权，这就在保障了数据安全的同时，让更多主体参与释放数据要素价值。

经营权就是以转让、许可、出资或者设立担保等有偿或无偿的方式对外提供数据的权利。比如，一些企业希望由数据中介机构代为销售数据，但又担心数据不受控制，所以仅授予数据中介机构数据经营权。该情况下，数据中介机构不持有数据、也不使用数据，但是取得了代表企业对外提供数据的权利，这保障了其对外供数服务的稳定性。数据中介机构达成交易意向后，数据供给方可以先复核数据需求方可信，再提供数据。

第二，如何理解数据持有权、使用权、经营权的关系？

一方面，持有权、使用权、经营权互相独立，同一权利人可同时享有全部权利，也可享有其中一项或多项权利。比如，在数据融合利用的情形中，某汽车数据空间运营企业联合车企、相关供应商等共同开发数据，各方可以约定各自享有融合后数据的持有权和使用权，并由其中某一方享有数据经营权；也可以约定均享有持有权、使用权、经营权。

另一方面，对于同一数据的同一权利，不同权利人可同时享有且互不排斥。比如，某经营主体合法合规获取一份数据，享有持有权、使用权、经营权，该主体把这份数据复制一份提供给其他人并进行相应授权，则双方对相同的数据同时享有持有权、使用权、经营权，互不排斥。再如，该主体通过建设可信数据空间等数据基础设施，授权多个主体在空间内使用数据，则多方同时对这份数据享有使用权。

第三，这样设置的好处是什么？

一是有利于适应数据特征，清晰界定数据权利内容。通过持有权、使用权、经营权分置，清晰界定不同主体的权利内容，有利于定分止争，符合数据多方共创的特性，将各方关注点从争论“数据是谁的”，转移到“数据怎么用”上来，更好推动数据开发利用，释放数据价值。

二是有利于满足实践需要，释放数据要素乘数效应。数据具有低成本复制的特点，一份数据可以极低的成本，被多个主体重复使用，创造多样化的价值增量，这是数据要素乘数效应的重要来源。因此，明确不同主体可以对同一数据享有同样的数据产权，符合多主体并行使用数据的客观实践，有利于推动数据复用增效。

三是有利于留足发展空间，支持数据领域创新创造。数据作为新兴领域，技术、产业、市场等都在快速发展，未来还将涌现很多新模式、新业态。持有权、使用权、经营权互相独立，有利于市场经营主体描述自身权利内容，让数据产权制度更好满足丰富多样的实践需要，为数据领域创新创造留足发展空间。

（二）数据处理者的数据产权配置安排

一个农场租用了A公司的耕种设备、B公司的灌溉设备、C公司的施肥设备，在使用这些设备的过程中采集了耕作数据。农场主希望通过分析耕作数据，提高种植效率。A、B、C三家公司希望通过分析耕作数据，并用于改进产品。在这种场景下，如何配置农场主和设备生产商的数据产权？

【点评】

农场主和设备生产商的关系，本质上是信息主体和数据处理者的关系。谁是数据处理者？简单来说，谁采集、加工、利用、保管数据，谁就是数据处理者。参照个人信息保护法，数据处理者是能自主决定处理方式和处理目的的自然人、法人、非法人组织。谁是信息主体？简单来说，关于谁的信息被采集、记录为数据，谁就是信息主体。比如，消费者、商家在电商平台上进行买卖活动，电商平台采集交易数据，消费者、商家就是信息主体，电商平台是数据处理者。再如，制造企业购买生产商的设备，为了获取生产商提供的远程运维服务，授权生产商远程采集设备运行数据，这些数据因制造企业的经营活动产生，制造企业是数据上承载信息的来源者，是信息主体。

数据从无到有的产生过程，既离不开信息主体，也离不开数据处理者。没有数据处理者的劳动、资本、知识等投入，数据不会产生；但如果没有个人、企业等信息主体，数据处理者也无从采集。数据产权制度需要平衡两者的关系。首先，从数据的流通使用上看，数据处理者是最有动力推动数据开发利用的主体。其次，从保护的重点上看，数据处理者更关注对数据开发利用的财产利益，通过对数据的开发利用，服务于内部生产经营，或参与数据市场交易。而信息主体则更关注个人隐私、商业秘密保护等。最后，从保护的现状上看，个人信息保护法等法律法规已对信息主体的权益进行了较为周全的保护，而对数据处理者的数据产权和信息主体获取相应数据的规定还不完善。不过实践中，也有部分信息主体希望获取与其相关的数据。比如，商户在不同电商平台开展经营活动，其经营数据也分散在不同电商平台手中。商户往往希望汇总不同电商平台的经营数据、优化经营策略，以提升自身竞争力。

基于上述情况，从平衡各方利益的角度出发，需要做出两方面权益安排。一是数据处理者对其在自身或共同参与的生产经营活动中，在不违反法律法规、合同约定的前提下采集生成的数据，享有持有权、使用权、经营权。二是信息主体基于民事合同，授权他人采集由其促成产生数据的，有权获取或复制转移相关数据。

（三）数据委托处理情形中的产权配置

实践中经常有委托他人处理数据的情况，如企业委托云平台存储数据，政府部门委托软件企业开发电子政务系统、进行数据处理等。对于委托他人处理数据的情形，数据产权应当如何配置？受托人能否未经授权将委托人的数据用于流通交易？受托人经营困难时，能否将数据用于债务清偿或破产清算？

【点评】

数据处理既可以是自行处理，也可以委托他人处理。随着数据领域分工不断细化，有不少企业将数据存储、加工、分析等活动委托给专业的数据处理机构。在委托处理场景下，受托人需要按数据处理者的要求处理数据。受托人不能自主决定处理数据的目的和处理方式，所以不是严格意义上的数据处理者。

按照《民法典》合同编关于委托合同的规定，受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。从与《民法典》衔接、规范委托处理活动的角度，数据处理者委托他人处理数据的，受托人对委托处理的原始数据、过程数据、结果数据等，除法律另有规定或合同另有约定外，不享有持有权、使用权、经营权，也不能将委托人的数据用于债务清偿或者破产清算。

（四）自动化程序收集公开数据的合法边界

收集公开数据是数据融合利用的重要方式，通过自动化程序收集公开数据是企业获取数据的重要手段。对于企业通过自动化程序收集的公开数据，获取和处理的合法边界是什么？

【点评】

数据具有易复制性和非排他性。不少企业依靠通过自动化程序收集的公开数据开展经营活动，应当给予必要的支持。

第一，通过自动化程序收集公开数据的合法性边界是什么？

目前，数据领域已出现关于通过自动化程序收集数据的司法裁判。国内外司法实践对合法收集已经形成了一定共识：一是不非法侵入他人网络，二是不干扰网络服务正常运行，三是不破坏有效技术措施，四是不损害个人和组织合法权益。

第二，对通过自动化程序合法收集的公开数据，数据处理者可以获得什么权利？

一方面，数据处理者为收集公开数据付出了劳动，且由于数据具有易复制性和非排他性，数据处理者对数据进行持有和内部使用，并不会影响被收集方持有和使用数据。因此，数据处理者对于合法收集的公开数据，可以持有和使用。另一方面，收集公开数据，可能增加被收集方的成本，如果直接赋予收集方经营权，可能限制被收集方公开数据的意愿，也不利于数据的创新创造。但如果数据处理者基于所收集的原始数据进行了创新开发，形成了数据产品，可以在不实质性替代被收集方产品和服务等的前提下对外提供数据产品。

（五）多份数据融合利用的产权配置

一般来说，数据规模越大、种类越多，价值越大。不同来源、不同维度的数据汇聚融合后，通过交叉分析能够揭示隐藏的关联和规律，可以产生新的洞见。目前，不少企业合作开发数据产品，每个企业拿出一份数据、共同进行开发。融合开发场景中的数据产权应如何配置？

【点评】

数据具有易复制、规模效应强等特性，一方对数据的使用不影响其他人对同一数据的使用。同时，数据量越大、来源越多，融合利用后的价值就越高。因此，数据融合利用是充分释放数据要素价值的重要途径。推动数据融合利用，重点是支持数据多主体复用，从而促进数据价值挖掘，形成多元产品和服务，推动海量数据融合，孕育新模式新业态。

通常情况下，该类合作开发模式均有合同约定。对于没有合同约定或约定不明确的情况，可以参照民法典关于“共有”的规定，各共有人都有管理的权利和义务，但是对外处分共有的财产需要全体共有人的同意。合作开发数据的目的是使用数据，各方均有使用权是应有之义。从落实民法典的角度，多个数据处理者合作推进数据融合开发，如果未约定融合后数据的产权配置或约定不明确，则各方均享有持有权、使用权，在征得其他参与方同意的前提下享有经营权。

（六）衍生数据的产权配置

将原始数据开发利用形成新的数据，是挖掘数据要素价值的一种典型方式。就像对原油进行精炼与加工，生产出汽油、化纤、药品原材料等。相比于原油，石油产品的价值更大、用途更广，数据也是一样。从鼓励数据融合创新的角度，应明确支持各类主体从数据中创造出更有价值的数据，开展基于数据的实质性、差异化创新，开发创造衍生数据。这些衍生数据的产权应当如何配置？

【点评】

数据处理者对其享有使用权的数据，在保护各方合法权益的前提下，通过利用专业知识加工、建模分析、关键信息提取等方式实现数据内容、形式、结构等的实质改变，从而显著提升数据价值，形成衍生数据的，享有该衍生数据的持有权、使用权、经营权。

那么，应该如何判定衍生数据呢？总的来看，需具备两方面特性：一是显著性，也就是衍生数据的结构、形态、内容与原始数据具有显著差异，防止“以衍生数据之名，行原始数据滥用之实”。二是增值性，即衍生数据要具有显著高于原始数据的价值，形成数据价值增值。对于现实中存在的约定不明或者无法约定的情况，具体的认定标准还需要积累实践经验，不断完善。

一般而言，衍生数据的产权归属，可以由交易双方在合同中约定。2025年7月，国家数据局联合市场监管总局印发了数据流通交易合同示范文本，其中专门对衍生数据设计了示范条款。各类主体可以在经营活动中主动使用《数据融合开发合同（示范文本）》约定衍生数据的产权，避免后续产生纠纷。

（七）数据产权保护与安全治理

数据中可能承载着涉及个人隐私、商业秘密甚至国家安全等的敏感信息。数据产权取得、流转、行使等过程中，如何落实好统筹发展和安全的原则，防范数据泄露、违规转卖、数据滥用等安全风险？

【点评】

在总体原则上，应加强数据产权保护，将安全作为产权制度建设的前提。坚持将维护国家安全、保护商业秘密和个人信息作为数据产权制度建设前提，在遵守法律法规、合同约定的前提下取得、流转、行使数据产权。

在具体措施上，将安全贯穿数据产权取得、流转、行使全过程。在获取环节，各类主体对于违法违规获取的数据不享有数据产权。在流通环节，涉及国家安全、商业秘密、个人信息等的数据，应在依法取得授权或主管部门批准，并采取必要安全措施后流通。各类主体在数据产权流转过程中，要严格落实数据安全管理要求，切实履行数据安全保护义务。在使用环节，需求方应按照法律法规和合同约定使用数据，严禁滥用。

在事中事后监管上，强化设施保障和监管执法。一是加强数据产权流转的设施保障。建设和运营国家数据基础设施，依托隐私保护计算、区块链、可信数据空间等技术和解决方案，支撑数据安全流通。二是加强数据产权领域监管。构建贯穿数据产权取得、流转、行使等全流程的溯源机制，防范数据领域垄断和不正当竞争行为，加强对违法违规获取、交易、使用数据等的执法力度，依法严厉打击滥用数据损害国家安全、公共利益和他人合法权益等的行为，防范化解安全风险。

针对特殊领域，完善国有企业数据、公共数据安全保护。除了对数据的开发利用形成的安全风险，还有一些特殊领域的安全风险需要关注。比如，对于国有企业的数据资产，需要防范因数据开发利用不足造成资源闲置、价值释放不足的风险。需要推动将数据技术创新、成果转化应用等纳入相关非金融类国有企业经营业绩考核范围，支持将数据要素业务纳入国有企业战略性新兴产业范围，推动提高国有企业数据使用效益。