法中两国公务员制度之比较

刘 恒 咏

    今年初,省人事厅组织部分地市的人事局长赴欧洲，对一些国家公务员制度比较发达和完善的国家进行考察、学习。以“精英主义”至上的法国公务员制度给我留下深刻印象。本文从政治、经济、文化三个层面，把法国公务员制度的产生、发展、改革的基本历程和我国的公务员制度作一些比较。
    一、从公务员制度衍生的过程来看，国家政体的迥同必然导致人事制度的迥同。
    法国的政体是半总统制，这是一种总统制和议会制的混合物。16世纪，法国建立中央集权的君主制，出现由国王任命的国家官吏。1789年的法国大革命摧毁了旧的官吏制度，确立了近代国家公务员制度的基本精神。《人权与公民权宣言》指出：“所有公民在法律上之地位一律平等，故政府官吏之任用亦应平等。除以才能品德为根据外，不应受其他条件之限制。”拿破仑一世执政时期，公务员制度已具雏型。对官吏实行与年薪结合的等级制、严格的纪律管理、统一的培训系统和工作方法，并建立行政法院。但直到第二次世界大战结束时，法国还没有建立统一的公务员制度，担任公职的条件由各行政机构自行规定。1945年10月法国政府设置公职管理总局（后更名为行政与公职总局）和国立行政学院，建立统一高级公务员的录用、培训和任用的制度，第二年又通过国家《公务员总章程》，改革公务员队伍结构,实行公务员分类管理等,逐步形成了统一、完备的公务员制度。
    事实表明，从第五共和时期开始，法国的政治对于法国的人事制度影响十分明显：一是增加总统的权力，部长们需辞去议员职务，减少议会对政治的干扰；二是部长们由多数党产生，议会中议员人数多的政党，可以对部们产生较大的影响；三是了解政务的部分高级公务员转任政务职，对行政及人事制度产生了较大的影响。
    中国隋唐至明清的科举制度，开创了世界文官制度的先河，被誉为“世界第五大发明”，它是中国封建社会政治制度的重要组成部分。
    中国共产党早在建立革命根据地时期，就确定了“任人唯贤”的干部路线，制定了德才兼备的用人标准，把全心全意为人民服务作为干部的宗旨，把艰苦朴素、廉洁奉公作为对干部的基本要求，并根据各个历史时期政治、经济形势，逐步探索建立和不断改革完善人事管理制度。
    新中国成立，到1956年基本形成了一套系统的人事制度。其主要特点：一是国家对全国的人才资源实行计划配置；二是采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。 三是干部选拔主要采取领导推荐的方式；四是干部的工作、生活所需的一切物质资料都由国家负责提供。这种管理方式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应，对于巩固新生的国家政权，集中力量进行重点建设，曾起到过积极作用。其弊端是：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中；管理方式陈旧单一；管理制度不健全，缺乏监督机制，用人不正之风难以避免。
    上个世纪80年代，我国提出干部“四化”方针；建立退休制度；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上的单一委任制模式；探索分类管理思路等等。这些，为建立国家公务员制度打下了坚实的基础。 1993年8月14日， 国务院颁发了《国家公务员暂行条例》。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。至此，具有中国特色的社会主义国家的公务员制度建立并完善起来。
    二、从法、中公务员制度涵盖的内容来看，经济实力的迥同必然导致群体福利的迥同。
    法国是全球经济发达国家之一。根据法国经济研究与统计局（INSEE）公布的资料，2005年，法国国内生产总值（按当年价格计算）为30606.05亿欧元。
    法国的公务员除基本工资外，按季度享有各种津贴，如住房津贴等。作为福利制度，公务员享受年休假、半日工作制、病假、产假、受教育假等，以及政府发给的社会救济和实物利益，如住房、制服和交通工具等。法国公务员的退休方式是：常驻服务的公务员(即坐办公室的)年满60岁，流动服务的公务员（即经常外出办事的）年满55岁。如果公务员申请，可以延长在职年限，但最高年限为68岁。
    从法国公务员制度所规定的公务员队伍福利待遇来看，可以用一句话整个法国社会的福利状况：“把生命交给政府”。简单地说,就是老有养老金,病有医疗保险,失去工作有救济,低收入者有补贴.在法国,只要你有份工作,日子就能过得比较踏实,无论生老病死,还是遇到天灾人祸,社会保险会助你渡过难关。
    我国在公务员制度对公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利，公务员的职务与级别，公务员管理机构以及违反《公务员法》的法律责任等都作了明确的规定；对公务员管理各个环节的基本管理制度也作了单项性的规定。包括公务员的录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避 、工资福利保、退休、申诉控告、职位聘任等。《公务员法》在基本内容上，健全了干部人事管理的四个机制。一是新陈代谢机制；二是竞争择优机制；三是权益保障机制；四是监督约束机制。
    我国的《公务员法》对公务员的工资、福利、工资待遇，作出了明确的规定，任何机关不得擅自降低公务员的这些待遇，不得扣减或拖欠公务员的工资。但是基于我国经济、社会转型期的实际情况来看，公务员队伍的整体收入状况和生活水平还只能说是处于全社会的中等偏上的水平，与高度发达的法国有明显的差距。
    三、法、中公务员制度彰显的特点来看，民族文化的迥同必然导致人文内涵的迥同。
    各国公务员制度无不与其历史文化和风俗习惯相联系。
    法国公务员制度的特点：一是在行政机构内部设置人事机构。处理公务员的招收、任用、考核、晋升、培训、工资报酬、福利、退休、奖惩等一系列事宜。中央政府的行政与公职总局只负责国家公务员管理的监督、协调及推动改革。二是注意公务员的自我管理。如公务员或其他代表按比例参加对等行政委员会和对等技术委员会，直接参与公务员的考核、晋升和奖惩等。三是拥有一套比较完善的管理公务员事务的成文法规。四是在公务员管理行为方面有一套完整的体系。强调除法定的专业性过强和较低级行政职位者外，一律实行公开竞争考试，择优录用，严格考核，择优晋升的原则，强调公务员的权利与义务，建立完备的公务员培训系统。五是实行统一指挥下的分层管理。大区、省、市镇等各级地方政府在人事上也拥有较大的自主权，在遵守国家《公务员总章程》的前提下，可以独立地进行公务员的任用、晋升、调动、培训等项业务。六是公务员队伍实行精英主义。
    法国的公务员制度是随着市场经济的发展和资产阶级的民主政治，特别是多党政治的发展而逐渐形成和发展起来的。因而，法国的公务员制度，既反映了市场经济和现代行政管理的科学方法，又带有资产阶级文化的烙印。
    我国的公务员制度既吸取了各国人事管理的科学方法，体现市场经济和民主政治对公务员管理的基本要求，又反映了我国社会主义制度政治体制及中华民族文化的特点。 一是不搞“政治中立”。中国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。在国家重大事务上，共产党与各民主党派平等协商，共议大政，不存在相互斗争，因而公务员没有必要搞“政治中立”。二是没有建立独立的公务员管理体系。我国在公务员管理上没有搞 “政务官”与“事务官”的划分；公务员与其他公职人员，包括国家权力机关、审判机关和检察机关的工作人员，党派和社团组织的工作人员，国有企业、事业单位工作人员，均可交流。 三是坚持德才兼备的用人标准。中国是个儒教文化影响深远的国家，传统文化要求官员不仅要有一定工作能力，而且要求有良好的道德品质，以影响和教育人民。要求公务员与人民群众同甘共苦、廉洁奉公、不谋私利、不搞特权。因此，中国公务员制度将公务员的良好思想道德品质作为录用、考核、晋升的重要条件之一。
    四、从法、中公务员制度完善的方式来看，人类文明的成果一定会超越时空发扬光大。
    它山之石可以攻玉，法国的一些改革经验的确值得我们学习和借鉴。
    法国政府近些年推行了“公务员职能的分权式非集中化改革”。就是中央政府将主要的执行职能向地区及地方的社会公共服务机构分权，自己只保留指导职能。此举，贴近了公众，提高了行政效率，提高了公务员的社会责任感。围绕着整个行政体制的改革，我国也曾推出了类似法国的“分权式非集中化”改革的举措：中央向地方下放权力。这一改革取得了一定的成效，但仍面临着“一放就松，一收就紧”的两难局面。
    法国政府的公务员培训在现代公务管理制度中地位突出。目前法国拥有100多所专门的培训院校和机构组成的庞大的培训网络。其中包括：基于行政区划形成的不同层次的培训机构，如法国国家行政学院(ENA)、大区行政学院和地方行政学院；基于不同职系和不同专业设立的培训机构，以及各种从属于部门人事机构的培训中心等。法国公务员培训以实践为基础、以问题为中心，强调运用现有的知识，特别是新知识解决实际问题，重点培养学员分析问题与解决问题的能力。通过现实性案例，提高学生分析问题解决问题的能力。同时，还借助于研讨班、研讨会、角色扮演、情景模拟、现场观摩等方式、方法，调动学员学习的积极性。
    目前，我国公务员培训的主要阵地是各级党校、行政学院；培训的种类分为：初任培训、任职培训、专门业务培训、知识更新培训四种；培训的方法一般是脱产、集中、自学等方式，学习的内容一般以政治、经济、文化等方面，也有一些是依托高等院校来培养管理类的专门人才。由于各地的政治、经济状况的差异，导致公务员队伍培训的效果不一样。大量低职务公务员的知识、能力、素质不能通过相关的培训得到有效的提高，学非所用、学非所需、流于形式的情况时有发生。法国的公务员培训的方法、内容、形式、手段、结果值得我们反思。

（作者系黄石市人事局党组书记、局长）
责任编辑：丁文浩