肖 旭 明 同 志

在全市农村综合改革工作会议上的讲话
（2007年3月28日）

    一、充分认识农村综合改革的重要性和艰巨性，进一步增强做好改革工作的信心和决心
从2002年全面推进农村税费改革开始到现在，我市的农村改革经历了规范农村税费制度、免征农业税、推进农村综合配套改革三个阶段，改革由点及面、层层递进、不断深入。我市农村改革成果主要体现在以下几个方面：
    一是农村税费改革全面开展，提前一年取消了农业税。2002年，我市全面铺开了农村税费改革。2004年，我市认真落实中央和省委“一降一取消”政策，在全市范围内全部取消了特产税及附加，按要求将农业税及附加降低税率3个百分点，大冶市灵乡镇、铁山区、开发区等有条件的地方当年全额免征了农业税及附加。2005年，我市提前一年全面免征农业税。农民除了“一事一议”筹资及易涝地区排涝水费外，再无其他负担。
    二是启动实施乡镇综合配套改革，初步建立了“以钱养事”的新机制。全市乡镇推行了领导班子交叉任职，乡镇内设机构合并为“三办一所”，即党政综合办公室、社会事务办公室和经济发展办公室，保留了财政所。按照财政所与经管站在职人员同等比例竞争上岗的办法，推行了财政所与经管站的合并工作，乡镇财政所和经管站两家单位人员减幅达26%。建立了事业单位人员养老保险制度，对原乡镇事业单位人员，以1995年1月份为起始时间，补建了个人养老保险帐户。同时，落实了“以钱养事”经费，明确了公益性购买服务内容、标准，试行了对公益性岗位服务情况的考核管理，“以钱养事”新机制得以初步建立和尝试运行。
    三是积极推进农村义务教育管理体制改革，农村义务教育经费保障水平进一步提高。加大了对农村义务教育经费投入，建立健全教育投入“五项工作机制”，贯彻落实“两免一补”政策，全面推进农村义务教育经费保障新机制的实施。 同时，针对适龄儿童生源减少的实际，对农村中小学布局进行了适当调整，农村中小学教育资源配置进一步优化。初步建立了农村中小学校舍维修改造的长效机制，按要求完成了省级核定的23.45万平米D级危房改造任务，维修、新建校舍50多万平米；建立健全了资助贫困生就学机制，从制度上为家庭经济困难学生顺利完成学业提供了资金保障。
    四是积极稳妥推进县乡财政体制改革，乡镇财政保障能力明显增强。实行了分级分税、“乡财县管乡用”等管理模式，把保证乡镇的基本供给需求与充分调动乡镇发展经济、组织收入的积极性有机结合起来。初步明确了县乡政府的事权与支出责任，各县（市）区将教育、卫生等公共支出责任上收到了本级政府。通过改革，减轻了乡镇一级的财政支出压力，公共财政覆盖农村的范围明显扩大。
    五是着力推进国有农场综合改革，增强了农垦经济发展活力。从2003年开始，我市对国有农场实行管理体制和内部运行机制改革、职工养老统筹改革及农业税费改革“三改联动”，基本实现了理顺管理体制、精减机构、剥离社会职能、农工减负增收、建立职工基本养老保险等预期目标。全市7个国有农场有6个农场加挂管理区牌子，一个农场实行了政企分离，转型为企业。6个农场（管理区）共核定事业编制137名，人头经费全部纳入县（市、区）财政预算，原农场机关和所属事业单位分流人员391人。2004年，农场所办26所中小学全部移交所在县（市、区）教育部门管理，派出所、法庭及公共卫生全部移交当地政府。2005年底，农场在职职工和离退休人员养老保险参保率分别达到90%和96%以上，离退休人员离退休费全部实现了社会化发放。以“两田制”为主体，推进了农场税费改革，全市7个农场基本上实现“零税赋”。改革后，国有农场焕发出了新的生机与活力，出现了生产持续发展、经济稳步增长、社会和谐稳定的良好局面。
    六是积极锁定化解村级债务，乱开支、乱举债现象得到遏制。2003年，全市村级债务总额为49779.25万元，村平70万元。几年来，通过清收债权、削减高息、结对冲抵、划转债务、资产拍卖等多种措施，已化解村级债务22517.93万元。同时，各县（市、区）从落实举债纪律、规范农村财务、完善监督机制着手，从源头上、体制上控制新增不良债务。通过规范管理，有效遏制了各种乱开支、乱举债的现象。
    我们必须清醒地看到，我市农村综合改革虽然取得了明显的成效，但改革面临的困难仍然不容忽视。一是乡镇机构改革成果亟待巩固和完善。乡镇机关及事业单位人员分流基本上是采取提前办理退休、退养手续，转向学校、居委会及延伸派出机构，或送高校带薪学习等方式进行消化的。因此，改革后有的乡镇财政支出未减反增。同时，改革之后，乡镇的职能还没有真正实现转变到位，部分乡镇干部对改革后自身的职责不甚明了，工作的方式方法有待进一步转变，服务意识有待增强。二是“养人”向“养事”的转变面临的困难和阻力较大。“养事”资金仍与原站（所）人数相挂钩，改制后形成的行业服务中心新的管理机制尚未完全建立，公益服务考核和合同管理难以落实。三是乡村债务化解难度很大。至2006年底，全市虽已化解村级债务22517.93万元，但化债率仅为45.42%，剩下的债务靠镇、村化解，难度很大，特别是“普九”债务，基本没有建立偿还机制，农村新增债务还时有发生。四是农村中小学教师专业结构和教师配备不合理，根据省定教师编制标准，按2006年秋季在校学生总数测算，阳新县缺编3481人，大冶市缺编887人；部分农村学校实行新机制后学校经费保障水平仍然偏低。五是农民负担监督管理体制还不够完善，有的地方仍然存在涉农乱收费现象，有些村“一事一议”筹资行为不规范。六是县乡财政管理体制有待完善，县乡政府事权与财权划分有待进一步明确。这些问题，要在下一步农村综合改革中逐步予以解决。
    二、全面把握农村综合改革的目标和任务，全面深入推进农村综合改革
    按照全国全省农村综合改革会议精神，市委、市政府决定从今年开始在全市范围内整体推进以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。通过改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育机制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。
    第一， 以转变乡镇政府职能为重点，在乡镇机构改革上取得新成果。一是要加强乡镇政府建设。加强法制宣传教育，推进依法行政、依法办事，加强乡镇党务、政务公开，健全乡镇民主决策机制，加快农村基层民主建设。二是要严格乡镇机构设置和人员编制管理。严格执行省委、省政府关于机构设置和人员编制的有关规定，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。扎实推进延伸派驻机构改革，进一步规范延伸派驻机构设置。深入推进财政与编制政务公开，加强对编制管理落实情况的监督检查，对违反机构改革精神的行为，发现一起，查处一起。三是要全面落实事业单位改制政策，巩固事业单位改制工作成果。所有纳入改革范围的单位，对经县级组织、人事、劳动保障部门办理了正式手续的在编在岗人员，都要按照规定参加乡镇事业单位养老保险；进一步明确资金来源，妥善解决好转制单位人员养老保险续保问题，努力探索建立改制人员医疗保险保障制度；对改制转变身份人员应享受的待遇，要按政策规定不折不扣地落实到位。四是要进一步做好财政所与经管站合并的善后工作，理顺财政所与经管站合并后的职能，明确管理体制和管理方法。
    第二，以构建新型农村公益性服务体系为重点，在完善“以钱养事”新机制上取得新变化。一是要合理核定农村公益服务岗位和资金，统一公益服务准入条件。根据省有关政策要求，要严格区分公益性服务和经营活动的界限，合理核定各行业农村公益性服务岗位，进一步明确公益性服务经费保障资金来源。对照公益性服务准入标准，严格组织参与公益性服务人员资格考试，不断提高农村公益事业服务质量。二是要规范公益服务考核管理，合理确定公益服务人员报酬。要采取“行业主管部门制订考核标准、乡镇政府和行业主管部门共同组织实施、服务受益对象参与考评”的方式，加强对现有农村公益事业服务人员考核管理工作。采取公开招聘、竞聘上岗、择优聘用、合同管理的方式，选拔有真才实学、德才兼备的专业技术人员及时补充到农村公益服务岗位上来。建立“奖优罚劣、按绩取酬”的考评兑现机制，推进服务中心分配制度改革，打破平均主义的分配方式，推行以岗定酬，将服务人员的收入与岗位职责、工作业绩相挂钩。建立优胜劣汰机制，对专业技能低、服务质量差、群众意见大的人员，要从公益服务岗位清退出去。三是做好“以钱养事”资金的监管工作。省财政对“以钱养事”新机制按每个农业人口10元的标准进行补助，县市财政也要相应落实本级预算“以钱养事”经费，改变财政资金拨款方法，确保专款专用，提高资金使用效益。
    第三，以健全农村义务教育经费保障机制为重点，在促进农村教育健康发展上取得新突破。一是要继续加大对农村义务教育投入。各县（市、区）要积极调整财政支出结构，加大对农村义务教育经费投入力度，确保政府财政义务教育经费支出增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。要切实防止农村义务教育经费投入“上进下退”现象，原来已经安排的资金不能撤出，要继续用于农村义务教育，确保农村义务教育总体经费的稳定增长。因新机制运行后学生人数减少而结余的资金，只能用于消化“普九”债务和补充学校的公用经费，一律不允许用于平衡预算或挪作他用。二是要采取切实有效措施，抓好“普九”债务化解工作。各县（市、区）要尽快制订“普九”债务偿还计划，从2007年起，争取用三年的时间消化完省审计部门锁定的“普九”债务。消化“普九”债务的资金来源主要是，当地的新增财力、中央对各地的“三奖一补”资金、新机制的结余资金和征收的教育费附加收入。三是要加强寄宿制学校建设，改善办学条件，提高办学效益。要加大城市教育费附加的征收力度，完善教育费附加的管理办法，确保教育费附加用于中小学校舍维修改造和教学设施设备的购置、更新上，不断提高中小学教学硬件设施水平。要强化农村中小学经费管理，对中央规定的从2007年春季开学起，对农村义务教育阶段学生免收学杂费的政策执行情况进行一次全面检查，严厉查处违规收费行为。四是要进一步完善“校财局管”体制，强化农村中小学经费预算编制制度。深化农村教育人事制度改革，依据国家教师编制配备标准和人口变化情况，合理确定教师编制。调整城乡教育布局，优化教育结构，制定和落实向农村倾斜的政策措施，推进城乡教育均衡发展。
    第四，以推进县乡财政体制改革为重点，在增强基层财政保障能力上取得新成效。一是要科学界定和合理划分县乡政府的事权及支出责任。凡属县（市、区）政府事权范围，应由县（市、区）承担的支出，县级财政要全额保障经费，不得以任何形式、任何借口转嫁给乡镇。县（市、区）委托乡镇承办的事务，也要足额安排经费保证实施。二是要进一步完善县乡财政管理体制。坚持“区别对待、分类指导”的原则，对经济条件较好、收入规模较大的乡镇，推行分级分税管理模式，以充分调动其发展经济、组织收入的积极性；对收入规模一般及较困难的乡镇，建立和健全“乡财县管乡用”管理机制，以保证其基本支出需要。三是要逐步增加对农业和农村的投入，为农村基础设施和公益事业健康发展提供必要财力保障。四是全面开展基层财政、财务检查，规范乡镇财务管理。
    第五，以健全农民负担监管机制为重点，在巩固农民减负工作成果上取得新成绩。一是严把农民负担监管关。2007年全市农民人平负担包括一事一议、易涝地区排涝水费、以资代劳等严格控制在20元以内，投工投劳每个农村劳动力每年承担的劳务不能超过10个标准工作日，以资代劳的标准为每个标准工作日折资最高不超过8元，严禁强行以资代劳。继续实行农民负担监督卡制度，抓好农民负担监督卡填发及检查工作。加大对涉农行政事业性收费、经营服务性收费及村组收费的监督管理和查处力度，及时纠正违反规定加重农民负担的行为，防止农民负担反弹。二是认真做好各项惠农政策落实工作。通过填发农民负担监督卡、开展明查暗访、参与财务审计等措施，督促粮食直补、良种补贴、农机补贴、转移支付等扶农惠农政策的落实，保证农民、村级组织的各项补贴资金按时足额到位。三是加强农村财务管理，严格执行村级财务公开制度。建立健全各项财务管理制度，加强对村级帐务、资金的监督，推行村级帐务、资金“委托双代管”的制度，乡镇“委托双代管”实施面要达到90%，规范率要达到70%。四是清理核定、积极稳妥化解村级债务。各县（市）区要积极稳妥地清收村级债权，用好用足现有政策，实行“一债一策”，多途径化解村级债务。有条件的地方可以选一个村，尝试解决税费尾欠问题。要建立村级新增债务申报和追究制度，严格制止新债，对违反规定擅自借贷发生新债务的，严格依照有关纪律规定，追究主要责任人和直接责任人的责任。
    第六，以促进农村经济社会协调发展为重点，在推进国有农场改革、集体林权等各项改革上取得新进展。一是要进一步深化国有农场综合改革。要不断完善农场剥离社会职能、机构改革、农业税费改革和职工养老保险社会统筹改革，妥善解决遗留问题。加大对国有农场基础设施和公共事业的投入，切实解决农场职工的实际困难。二是要全面推进农业“小三场”改革。要按照市场取向，积极推进内部管理体制改革，实行全员竞争上岗，切实精简机构和管理人员。全面取消农业“小三场”责任田的税费负担，由财政转移支付给予补贴。要抓紧研究农业“小三场”职工参加社会保险的问题。各级财政对农业“小三场”的各种补贴经费渠道不变、额度不减，并随着财政状况好转逐步增加投入。三是要稳步推进集体林权制度改革。要创新管理和运行机制，加快建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。开展城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点。根据省的安排，今年选择1-2个城中村或城郊村先行试点，待积累改革经验之后再全面铺开。
    三、切实落实好改革的各项责任，确保农村综合改革顺利进行
    一是要切实加强领导，为改革提供组织保障。为了加强对农村综合改革工作的组织领导，经市委常委会研究，决定将农村税费改革领导小组和乡镇综合配套改革领导小组，调整为农村综合改革领导小组，振有同志亲自担任组长。同时，整合市税改办和乡改办的力量，成立农村综合改革领导小组办公室，挂靠市财政局。各县（市、区）、乡镇要相应建立农村综合改革领导小组及其办公室，赋予相应的工作职责，选调素质较高、熟悉工作情况、能吃苦耐劳的优秀干部充实工作班子，为推进农村综合改革提供强有力的组织保障。各级党政主要领导要深入基层，深入一线，指导制定方案，掌握改革进程，及时解决存在的矛盾和问题。
    二是要加强部门配合，落实工作责任。要建立健全“党政一把手挂帅，分管领导具体负责，农村综合改革办公室组织实施，市派联络组督办指导，按年度进行考核”的工作机制，统筹规划部署，精心组织实施。各县（市、区）要在改革的总体框架内，结合实际，把握切入点，选准突破口，有计划、有重点、分阶段实施，积极探索适合本县（市、区）的改革路子。市直各部门要密切配合，加强指导，各司其职，各负其责，大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预基层改革，共同把改革引向深入。农村综合改革办公室要发挥综合协调作用，充分发挥基层和群众的创新精神，及时总结、推广好的作法和典型经验，更好地组织推进改革。
    三是要加强干部培训，提高工作水平。去年以来，我市县乡两级党委、政府普遍进行了换届，干部调整面比较大。有些同志没有参加过前几年的农村税费改革，对这方面的情况缺乏全面的了解。各县（市、区）要尽快制订培训工作计划，安排专门时间，集中对干部组织培训，认真学习中央和省市的文件精神，提高他们领导农村工作、推进农村综合改革的能力和水平。让他们了解改革政策，掌握改革方法，明确改革目标，借鉴各地农村改革的经验，确保我市农村综合改革各项措施落到实处。
    四是要严守各项纪律，确保改革顺利推进。为了保证改革取得实际效果，中央和省、市出台了一系列纪律制度规定，希望各县（市、区）要认真组织学习，严格遵守各项纪律制度规定。各级纪监部门要充分履行好监督职责，为农村综合改革顺利推进保驾护航，确保改革规范操作，取得实效。
    同志们，深化农村综合改革，是做好新时期农村工作、推进新农村建设的关键所在，意义重大，任务艰巨。我们一定要统一思想，振奋精神，求真务实，扎实工作，全面完成农村改革的各项任务，努力开创全市农村工作和新农村建设的新局面。

责任编辑：殷正发