关于资源与环境财政政策问题的思考

    一、资源与环境问题实际上是一个财政政策取向问题
    就资源来说，国家的资源基本上是廉价或无偿使用的。一方面，政府花较大投入进行基础性、战略性资源勘查，一旦具有商业开采价值后，矿业权被企业无偿拿走。另一方面，企业开采造成的大量采空区、沉陷区、棚户区等矿山环境问题和资源枯竭后遗留下来的企业社会负担，都留给了地方政府。与市场经济国家相比，我国资源企业至少在三个方面成本投入不够：一是矿业权取得成本。尤其在过去，企业完全是无偿占有矿业权，尽管近几年开征了采矿权价款，开采成本仍然较低。二是矿山环境治理和生态恢复成本。从矿山设计和开采来说，绝大多数矿山企业没有将矿区环境治理和生态恢复投入纳入企业生产成本，而是将这些负担甩给了政府和社会。三是安全投入成本。企业安全投入严重不足，尤其是近几年来，随着资源需求的加大，各种业主纷纷涌入，矿业无序竞争造成矿业企业更加注重短期利益，忽视安全投入，安全隐患十分严重。
    就环境来说，我们的公共环境也同样是廉价或无偿使用的。第一，我国污染物排放总量控制原则没有得到严格执行。第二，排污权无偿取得和排污费标准过低，致使环境实际上被无偿或廉价使用。目前，我们是以行政许可的方式向企业发放排污许可，以零成本取得排污权。尽管企业在实际使用环境容量的过程中，要缴纳一定数量的排污费，但是，由于标准过低，使企业花少量的投入就可以获得较多的污染物的排放量。第三，企业先排污后缴费的管理模式，无法真正对企业排污行为进行有效约束。征收排污费的真正目的是想通过经济手段抑制排污行为，由于企业排污在先，排污费征收在后，企业往往存在排了再说的思想，排污费政策效果很难真正体现出来。
    现行廉价的资源和环境使用制度，一是导致企业缺乏珍惜资源、保护环境的内在动力和压力，助长了资源开采中的粗放式模式；二是扭曲了资金投入机制，大大增加了财政支出负担，越来越多的资金为企业掠夺式开采和超标排放买单；三是加剧收入分配差距。
    二、大力推进资源与环境有偿使用制度改革，切实解决经济发展中的资源与环境问题。
    1、全面推行资源开采有偿使用制度。对于改革之后，凡新设的采矿权、探矿权一律实行有偿方式取得，以市场化运作为主要形式，通过招标、拍卖等市场竞争手段，由地方政府向全社会公开出让。
对于改革之前，企业已经无偿占有的、属于国家出资探明的矿山，要进行全面清理，并严格按有关规定对剩余资源储量进行评估，依法、依规缴纳采矿权价款。对缴纳有困难的矿山企业可采取分期付款的方式，对分期付款仍有困难的特困企业，可以按规定程序报批，实行国家折股的形式处理。
    2、逐步建立矿山环境和生态恢复责任机制。地方政府可以先选择部分矿山进行环境治理和生态恢复责任试点，并组织有关主管部门对矿山逐个进行评估，按照基本恢复环境和生态功能的原则，提出矿山环境质量和生态恢复目标及要求。地方国土资源部门和环境保护部门应当督促新建和已投产矿山企业，根据要求制定矿山生态环境保护和综合质量方案以及恢复目标的具体措施。同时，根据矿山设计开采年限和剩余寿命，由矿山企业分年度预提矿山环境治理恢复保证金，列入成本。地方财政部门开设保证金专户，集中管理该项资金，并专项用于环境恢复。
    3、大力推行排污权有偿取得和排污权交易制度改革。通过改革，引入市场机制督促企业将环境成本纳入企业生产成本，并进入产品和服务价格，实现环境的外部成本内部化、社会成本企业化。一是要实行污染物总量控制，就像商品总量控制，对区域污染物排放总量确定限额，使排放指标成为稀有资源。二是要改变现行单一的行政许可排污制度，通过实行排污权有偿出让的方式，形成排污权的一级市场，政府主管部门根据每个时期经济发展和环境容量现状，在总量控制的范围内合理出售排污权，利用环境容量资源通过一级市场实施对环境的宏观调控。三是推行排污权交易制度。企业有偿取得排污权之后，由于支付了成本，所以企业会十分珍惜，当企业排放量存在结余时，可以采取市场手段进行交易，使排污权成为商品。

（作者单位：黄石市财政局）
责任编辑：刘小东