浅议国库集中收付改革与公共财政

明红娟 郭仲文

    改革开放以来，我国财税体制进行过一系列改革，但重点是调整分配关系和改革分配体制，目前主要完成了财政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚不彻底，导致财政支出体制改革落后于整个财政体制改革。在新形势下，建立健全的公共财政体制框架，加强财政支出管理成为必然，推行国库集中支付制度理应提上议事日程。
    一、关于公共财政的基本认识
    公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，它受“公共”的规范、决定和制约。公共财政的实质是市场经济财政，它确保市场机制的有效运行，纠正市场机制本身难以克服的缺陷——市场失灵，实现资源的合理配置、收入公平分配、以及宏观经济的稳定。
    公共财政这一概念是在转变政府职能，为实现政府职能而要求财政合理运筹帷幄和深化改革、促进发展这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。在这种导向下，强调了财政必须顺应改革、体现政府职能和理财系统自力的深刻调整。
    二、国库集中支付制度改革是公共财政领域改革的核心和关键
    作为与市场经济相应的财政运行机制，公共财政不仅是对以往生产建设财政的简单调整，更是以全新的思路或理念对财政运行机制进行的脱胎换骨式的变革。公共财政有别于传统财政制度的根本标志，就在于它以满足社会的公共需要为口径界定政府的财政职能范围。市场经济→社会公共需要→政府职能→财政支出→财政收入的关系链，就是构建公共财政制度框架的基本线索。作为公共财政的基本特征之一就是收支行为规范化，因为政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，而不是或不再是“自家之财”，政府部门所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，而不是或不再是“自家之事”，政府部门收钱、花钱的行为必须接受监督。
    目前，我国财政体制改革已进入到预算管理制度改革这一核心领域，并将工作重点转向如何提高预算支出管理效率方面。就预算管理制度而言，国库集中支付制度以部门预算为基础，并成为部门预算实现的必要条件；而政府采购制度的有效运行必须依赖于国库集中支付制度的顺利推行，因此，推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求。
    三、公共财政导向下国库集中收付改革的基本内容
    （一）国库集中收付改革的主要内容。一是建立国库单一账户体系。国库单一账户体系由国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户、特设专户构成。建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。二是规范收入收缴程序。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。那么，收缴程序也分为直接缴库程序和集中汇缴程序。三是规范支出拨付程序。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为：工资支出，购买支出，零星支出，转移支出。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。实行支付的程序也分为财政直接支付程序和财政授权支付程序。上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构或预算单位的支付通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。
    （二）深化和完善国库集中收付制度改革一是按照《财政国库管理制度改革方案》的总体部署，继续推进和深化改革。中央部门在全面推行国库集中支付制度改革的基础上，深化实施改革预算单位级次，将改革逐步实施到所有基层预算单位；扩大改革资金范围，逐步将所有财政性资金纳入改革范围；进一步完善资金支付程序，提高资金支付效率。二是继续深化和完善非税收入收缴管理改革，扩大改革范围，完善资金收入收缴程序，强化票据监管体系。中央和地方主管部门本级及所属执收单位都要实施改革，逐步将行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等所有非税收入纳入改革实施范围。
    （三）推行国库集中支付制度的积极作用推行国库集中支付制度就是要改变过去那种分散支付的做法。财政部门在中国人民银行设立统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户管理；预算资金不再拨付到各预算支出单位在商业银行的账户上，各单位可根据自身职能的需要，在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项由财政部门来进行；除特殊用途外，资金通过国库直接支付给商品和劳务供应者.与现行的预算分散支付制度相比，国库集中支付制度的积极作用是明显的：一是有利于规范财政管理和监督，提高财政资金使用效率。国库集中支付制度有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控，从源头上预防和遏制了腐败。二是有利于提高国家财政对财政资金的综合调度能力，减少国债发行。三是有利于增强政府的宏观调控能力。国库集中支付制度能够实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。四是有利于加强对国有资产的核算。在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更加规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。
    （四）建立国库集中支付制度和配套改革措施。一要进一步推进和细化预算编制改革。首先，财政资金不再区分预算内外。其次，改变预算年度的历年制为跨年制。再次，细化预算科目，深化部门预算改革，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。二要加强对财政部门的监督制约。国库集中支付制度的实施，使财政对预算单位的监督力度加大，财政本身的权力也相应增大，但是谁来监督财政便成了新的问题。为此，我国试图用财务管理与会计核算、支出的决定与支出的执行相分离的制度设计来弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的决定。但是，内控机制不能代替外部机制，最终要向人大、政府及法院监督演进。三要建立财政管理信息系统和现代化银行资金清算支付系统。实行国库集中支付制度，其核心内容就是财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务的供应者。四要全面推行政府采购制度。政府采购制度与国库集中支付制度是相辅相成的，政府采购实际上是国库集中支付的具体表现形式，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中支付容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实现对国库资金的严格控制和监督。