县（市）区实行党委常委会分工负责制后的一些新变化

王建华

    这次市、县、乡三级集中换届，贯穿了一条主线，就是对中共领导体制与工作机制进行深入改革。从具体的表现形式看，可以概括为“三减两增”，即减人精简党委班子职数，减层减少副书记职数，减线扩大党政交叉任职比例；增加党委委员职数，增加党代表人数。不难看出这次改革的基本取向是八个字，即提高效率、扩大民主。这是一个鱼和熊掌兼得的改革方案，民主与效率存在一定的对立性，既然要扩大民主，有可能要牺牲掉一部分效率，如果要提高效率，也有可能失去一部分民主。关键是在实践过程中如何协调这两方面的矛盾。
    关于党的领导体制与工作机制的改革，十六大以来有过一些积极的探索。比如，我省的罗田县，2004年就实行了党代会常任制，取消了常委会；2003年，成都市新都区取消了书记办公会，2005年8月，四川省在全省县（市）区中全部取消书记办公会；我市的乡镇一级普遍推行了“公推直选”或“公推公选”，等等。这些先行先试的改革成果，将在这次集中换届中得到充分运用。
    贯彻好十六大、十六届四中全会精神，推进换届工作，核心与关键就是实行“党委常委会分工负责制”。这是对地方党委现行领导体制与工作机制的重大改革，是实行地方党委领导科学化、效能化的根本措施。实行这一新的重大改革后，对书记、副书记、常委以及书记办公会、常委会、全委会都会带来新的变化与调整。
    1、书记将成为矛盾的“焦点”。随着副书记职数的减少和常委会分工负责制的推行，领导层次将由书记副书记常委变成书记（副书记，可能存在）常委，明显减少了一个层次，常委直接对书记负责，书记将对经济、政治、文化、社会、党建等各个领域的事情都得亲自过问，都得亲自“拍板”。这种改革对书记个人的能力与素质提出了新的挑战。一方面，总揽全局、协调各方，能不能总得起来，协得下去，这一新的体制与机制有可能导致党的权力常委化、部门化；另一方面，书记权力不是得到分置，而是权力比以前还要集中，效率有可能提高，但这与扩大民主的初衷是背道而驰的。
    2、副书记的角色将比较尴尬。这次换届后，县（市）区党委只留一名专职副书记，从表现上看，这名副书记的权力似乎比以前更大了。其实不一定，关键看对副书记如何定位。有的地方定位是协助书记处理日常事务，受书记受托，负责有关工作。这样会带来两个问题：一个是各位常委都具体负责了一些工作，专职副书记“插不上手”，可能会“闲起来”，无事可做；二是专职副书记分管一些工作，这些工作也是常委们负责的，这样与从前一样，副书记成为常委必过的一道关，又影响了常委会分工负责制的实施。但究竟如何定位，一下子很难弄清楚，需要在实践中加以探索和完善。
    3、常委的责任与权力相应增大。很明显，常委们的分工将由过去的“副书记”分管下的分工负责制变成“书记”领导下的分工负责制，直接替书记负责，这样常委们的积极性和主动性会大大增强。当然，这些都有待于对专职副书记的定位如何。关于常委的分工在分管党务工作的同时，对县（市）区一级要突出经济建设这个中心，可从政府工作中分离一些“游离性”、“阶段性”的工作，如民营经济、旅游、创建达标、环境整治等等工作，尽量避免党政分工交叉，同时又调动常委参与经济工作的积极性、主动性。
    4、书记办公会可能不复存在。为什么呢？一是副书记实际上成为党委班子的一个领导层次。在具体工作中，基本上是常委有事只向分管副书记通报，然后再向书记或常委会汇报。二是书记办公会实质上成为决策层。党的地方党委工作条例明确规定，书记办公会不是一级决策机构。但实际上，对重大问题，都先上书记办公会。如讨论干部时，有书记、副书记、组织部长、办公室主任参加，基本上达到或超过常委会的半数，事实上已经主导了常委会的决策。三是党政分工不清晰。党政班子成员之间分工重叠，职责交叉，如果双方意见一致，事情很好办，如果意见不一致，事情就难办，既增加了工作层次，又增加了协调难度。但并不是书记办公会取消了，事情就好办了。书记办公会作为一个议事机构的存在，有利于沟通情况，统一思想，形成共识，工作的任务性、目标性比较明确，一旦取消，党委的工作协调性会降低。所以，改革后，用什么方式承接书记办公会的议事职能还需要在实践中探索。
    5、常委会的决策功能会强化。由于书记办公会决策功能的取消，其原有的决策权力将基本上让渡给常委会，这样常委会的决策作用会比以前大，集体领导的表现将比以前更充分，扩大民主的改革取向会得到进一步体现。但同时，由于实行了常委会分工负责制以及较书记办公会人数上的增加，使得决策的协调性受到影响，决策的效率可能会降低。常委分工负责后，常委们可能更多地关注自己分管的部门和战线，对其它常委分管的工作可能不提或少提意见或建议；另外，又要实行党政交叉任职，政府那边至少有三名常委，很有可能将政府需要议决的具体事项提交常委会研究。所以，常委会从表面上看，决策功能强化了，但决策效率降低了；决策的民主性增强了，但决策的全局性可能会降低。
    6、全委会的作用需要有新的改革措施予以保障。在这次改革中，只是增加了委员职数。所以，全委会的功能不会有太大改变。如何强化全委会功能需要有新的改革措施出台。如实行常委会分工负责制后，能否参照人大的述职评议制度，建立常委向全委会述职评议制度；参照罗田县的党代会常任制，试行全委会常任制；参照人大、政协议案提案制，建立全委会委员决议案制，等等。这些都需要在改革中不断推进和完善。
    要从根本上解决新体制与新机制带来的新问题，还需要配套的改革举措出台，相应的制度规范出台，和一定的组织措施来保障。针对换届后和实行常委会分工负责制后出现的新情况，需要进一步明确县（市）区党委领导体制和工作机制的总体目标。
    书记在班子中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任，其素质和能力如何直接关系到常委会分工负责制的有效实施。特别是在副书记减少后，书记授权的对象减少，很多事情都要直接面对、亲自过问。这样，书记统揽全局的能力要更强，民主作风要更好，自我要求要更严，要更善于发挥常委会一班人的积极性和主动性。
    实行常委会分工负责制后，对常委的能力与素质也提出了新的要求，既要防止常委将矛盾上交，事无巨细地由书记拿主意、定方案；又要防止常委因书记精力、时间上统筹不过来而将权力常委化、部门化。所以在配强班子上，既要考虑知识专业结构、又要考虑个性特点因素。
    更有效的制约是健全完善常委会议事规则和决策机制。要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决策的原则，进一步明确和规范决策内容、决策规则、决策程序、决策方式。为了防止常委功能部门化的问题，特别要对决策内容要作出明确规定。我们通常讲的所谓重大项目安排、重要人事编制、大额资金调度、重要干部任免和奖惩等等，都比较宽泛和模糊，要结合各县（市）区的情况，进一步明确“重大”和“重要”的具体范围和量化指标。在这一点上，需要书记下决心，因为这样既防止了常委功能部门化的倾向，同时又制约了书记权力的滥用。
    游戏规则确定后，还要用监督的办法确保其正确实施。正如前面关于充分发挥全委会作用时提到的一些改革措施，应该说是一些有效的监督手段，同时，还可探索建立常委分工公示、上级党委对下级党委经常性巡视与考察、常委个人向常委会、全委会报告工作，发挥人大及政协和党内的民主监督以及社会监督作用也是十分必要的。关于监督是一个大课题，监督谁、谁监督，监督什么、怎么监督，等等，还需要不断探索。

（作者系市委政研室副主任）
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