关注这项惠及老百姓的事业
——城市社区卫生服务工作的调查与研究

黄石市人大常委会副主任 左莉

    看病难、看病贵是目前广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题，也是近年来各级人民代表大会议论较多的热点问题。为解决这一突出社会矛盾，国务院[2006]10号文件下发了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（以下简称《意见》），对构建以社区卫生服务为基础，社区卫生机构与医院和预防保健机构合理分工、协作密切的新型卫生服务体系，提出了具体的指导方针和意见。这个文件的下发，标志着从本世纪初启动的创建社区卫生示范工作已经历了一个初始阶段，进入了更合理地调整医疗资源，优化城市卫生服务机构，进一步深化医疗体制改革，力争用更多的措施和办法方便群众就医，解决群众看病难、看病贵的问题，并朝着公共卫生与基本医疗并重，真正实现让人人享有初级卫生保健目标的阶段。结合今年专委会工作安排，除了到四个城区以及下属的卫生服务机构作了一些调研外，还专程到全国先进示范社区武汉市江汉区进行了学习，学习研究体会供参考。
    我市整个社区卫生创建工作起步早、行动快，从2001年启动，2002年黄石港区率先达标成为省创建示范区，到2004年铁山区被评为示范区止，全市60个社区卫生服务机构全部建成，标志我市社区卫生服务网络体系基本建成，向广大人民群众提供了优质、低廉、便捷的医疗服务。整个创建工作与医疗体制改革、企业经济体制改革、事业单位的人事制度改革同步，呈现鲜明的时代特征。
    1、政府重视，示范起步，社区卫生服务工作实现了整体推进。从2000年市二医院开展社区卫生服务试点起，从示范到推广的进程中，市、区两级政府高度重视这项工作，成立了创建工作领导小组，纳入政府十件实事，出台了鼓励引导政策；主管部门积极推进，统筹规划，工作有序，三年时间就完成了全市社区卫生服务体系建设，在整体化推进上走在全省前列。
    2、整合资源，改革并行，形成了多元化的竞争格局。按照充分利用现有资源、盘活存量的原则，创建工作因势利导与企业剥离办社会的体制改革结合，与放活医疗市场、鼓励社会力量参与结合，构成多元化竞争格局，目前我市社区卫生机构市直医疗单位派出占15％，区属卫生单位举办占42％，企业卫生举办占20％，民营卫生参与占23％。
    3、坚持标准，引导服务，在严格监管中推进发展。市区两级政府主管部门在推进过程中，注重了坚持创建标准。创建时有卫生机构设置准入标准，考核时有评分淘汰监管标准；在没有大量投入，不能真正实现完整意义上的公益性的前提下，考核中努力引导，鼓励社区卫生机构多做、做好除医疗外的各类健康服务工作。从2004年起，按考核评分细则开始年度考核，表彰先进服务社区单位。2005年按标准已淘汰一家社区卫生机构，优胜劣汰的氛围开始形成。
    在充分肯定创建阶段工作成绩的同时，我们还要看到创建工作因体制、投入、观念、现有基础和条件等局限性带来的弊端和不足。这些问题既是创建初级阶段存在的客观问题，也是今后深化社区卫生服务工作，努力贯彻落实国务院《意见》要解决的问题。针对这些问题，提以下建设性意见：
    一是增加政府公共投入，坚持社区卫生服务机构的公益性质。增加政府对社区卫生的投入，使其能够坚持公益性质。坚持非营利性质，是区别社区公共卫生服务与其它医疗机构的重要标志，也是下一步推进社区卫生建设和发展，在管理体制、运行机制、分配方式、人事制度以及准入、考核等能够规范管理的重要前提。没有投入不行，怎样增加投入、怎样去建立积极有效的政府投入和补偿机制，是与增加投入需要同步研究的重要问题。按照《意见》要求，各级政府要调整财政支出结构，加大对社区卫生服务的投入力度。根据我市财政现状和社区卫生服务发展需要，建议各级政府财政预算要有年度安排的专项决策，并根据经济发展和财力不断增加；同时，市区两级财政投入也应有一个合理分工。政府支持也应该是多渠道、多形式的，为社区卫生机构提供必要的优惠的房屋和医疗卫生设施，社区卫生机构使用的水电费纳入平价范围等。地方政府要根据购买服务的方式，根据社区服务人口、社区卫生服务机构提供的公共卫生服务项目效果、质量和相关成本核定财政补助等。目前，外地城市有不少都在积极探索购买服务、财政资助的方式。武汉市江汉区按人均10元安排社区卫生经费，同时，把资助重点放在公共卫生服务上，这些做法和思路都值得我们借鉴。
    二是完成两个转变，完善“六位一体”的功能。社区卫生机构承担着提供公共卫生服务和基本医疗服务两大类功能，按照《意见》要求，把我市社区卫生服务工作推向更深入，需要完成从解决“看病难”到“看病贵”的转变，从解决比较单一的医疗服务为主向“预防为主”、坚持“六位一体”功能转变。在进一步解决“看病贵”问题上，目前，不少社区卫生机构都做一些增加服务、减少收费的努力，但有一定的局限性。真正要解决看病贵问题，首要的还是政府增加投入，解决目前部分卫生机构工资收入完全来自医疗服务的现状，落实政府在提供必要房屋和医疗卫生设施的帮助；将符合条件的社区卫生机构纳入城区职工医疗定点，探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度等。这样，可以为社区卫生服务机构真正做到多服务、少收费提供基本条件。同时，要积极地探索“药品统一配送”和“医药分离”，积极推进“医药分离”，把降低老百姓看病费用，让老百姓看得起病、用得起药作为卫生改革与发展的出发点和落脚点，取得积极成效。武汉市江汉区2005年按照“公开、公平、公正”原则，组织17家医药公司为社区卫生服务机构统一配送单位竞标，最后确定3家医药公司承担了为社区卫生服务机构药品配送工作。实行统一配送后，药品价格平均下降了20％左右，另在北湖街等4个卫生服务中实行了医药分家，药品价格平均下降了40％，这些有成效的探索值得我们借鉴。
    三是循序渐进，分类指导，坚持不断改革创新。从解决看病难、看病贵，到全面实行预防为主、防治结合，实现人人享有初级卫生保健的目标，是一个渐进的过程。必须坚持从实际状况出发，创造条件，分类指导，不断深化改革，循序渐进的方针。要根据现有医疗卫生发展状况，改革调整现有公共卫生事业投入结构；要积极探索，创造条件完善财政补助方式，当前我市社区卫生机构分为市直医院、区属医院派出，企业举办，民营参与等几种形式，其运行管理、分配方式、占有公益事业的条件不同，我们要按照国务院《意见》要求，在全面推进事业单位改革过程中，实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的用人和分配制度的改革，通过改革用人制度、分配制度，不断优化社区卫生资源，把社区卫生服务工作推向更深入。
    四是加强领导，把社区卫生服务工作提上议事日程。要把社区卫生服务工作引向深入，真正贯彻落实国务院《意见》，把基层老百姓看病难、看病贵的问题解决好，最重要的是各级进一步重视这次工作，把这项工作提上重要议事日程，摆上重要位置。要抓住契机，争取支持。中央财政从2007年起，对中西部地区发展社区公共卫生服务按一定标准给予补助，其中包括社区卫生服务机构的基础设施建设、基本设备配置和人员培训等，需要发改委、财政、民政和卫生主管部门协调配合，共同争取，早做准备。要纳入社区建设的大盘子。要探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度，在重视加强整个社区建设的大盘子中，应当尽早把进一步落实目前关于将社区卫生服务设施纳入城市建设规划，落实对社区卫生服务机构用房等优惠政策提上议事日程，统筹考虑，以解决现有相当部分的社区卫生机构用房紧张、经济负担过重和场所不固定的问题。同时，要对现有社区卫生服务机构严格管理，加大对社区卫生医生、护士的“全科”培训，进一步探索建立双向转诊的机制，不断提高现有社区卫生机构的服务水平。

责任编辑：王有平