执法监督的弱化及对策思考

易静平

    行政机关是维护社会秩序、促进经济发展、依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实存在着不容忽视的问题，表现在行政执法行为随意性太强，行政处罚不受监督，行政执法不受制约，执法中主观武断、徇私枉法、执法不严、渎职失职、滥用职权，甚至执法犯法。出现上述问题的原因是多方面的，其中一个很重要的方面就是执法监督的弱化，主要表现在：
    一是有力无心。执法部门的法制机构有责任也应该有条件履行好监督职能，但是却放任自流。各执法部门的法制机构，在职能上担负监督本部门的执法行为，而且对本部门的执法范围、执法内容十分熟悉，监督起来十分有利。但是在现实中，由于有的部门领导重视不够，赋予本部门法制机构的权限不够，对法制工作的支持不够，有的为了维护本部门的利益，为了家丑不外扬，甚至以权扰法、以权压法，造成法制工作人员不愿监督、不敢监督的被动局面。
    二是有权无力。即有权力监督的部门主要是政府法制机构，往往是心有余而力不足。政府法制机构承担着对政府几十个部门的行政执法监督，但行政执法行为存在着范围广、频率高、对象多等特点，而政府法制机构往往只有几名工作人员，最多的也就一、二十名工作人员，规范性文件审查、行政复议、行政应诉案件的审理、非诉案件的协调等大量日常工作，履行好已是不易，根本谈不上主动深入去监督各行政执法部门的日常执法行为。
    三是有心无力。广大的人民群众是行政执法行为的直接当事人，执法水平的高低、执法行为的对错直接关系着广大人民群众的切身利益，人民群众最关心的就是执法的公正、公平、合法，也是最迫切希望能监督执法行为的群体，由于“民不与官斗”的传统思想的影响，由于行政救济的成本高昂，由于舆论监督的不畅通，致使广大老百姓想监督却无力监督。
    针对上述情况，我个人认为，应从以下几个方面予以强化：
    一是赋予执法单位法制机构更多权限，强化内部监督。各执法单位法制机构在职能上本身就肩负着监督本单位的执法行为，而且他们对本单位执法内容、执法人员、执法对象等情况十分熟悉，监督基础十分夯实，开展工作起来理应得心应手。但是，目前，大部分法制机构工作没有很好的开展，这就需要各单位领导增强法律意识，站在依法行政的高度，赋予本单位法制机构以下权限，以强化内部监督：一是赋予立案审批权限。即本单位所有的执法行为应由法制机构进行审核、审批，把好第一道关口。而目前不少单位执法时越过法制机构，出了问题扔给法制机构。因此，必须将监督关口前移，要变领导说了算为法律说了算，行政执法行为的每个环节都由法制机构把关，人情执法、关系执法、违法执法行为将很大程度得到制约。二是赋予执法过错处分建议权。监督权要落在实处，就必须借助一定的制约手段，否则监督只是一句空话。针对目前执法状况，我个人认为应强化法制机构对执法过错处分建议权。一旦有执法过错发生，应先由法制机构受理，提出处理建议，再报给领导审批。三是赋予执法人员考核评议权。执法人员的年度考核是每年对执法人员工作业绩的一个衡量尺度，也是兑现奖惩的一个依据，作为执法人员，执法水平的高低，执法质量的好坏，都应是考核的一个重要内容，而这些指标法制机构最有发言权。因此，年度考核应将法制机构的意见作为衡量的一个标尺，也应作为一个重要的制约手段。
    二是加大各级政府法制办的工作力度，强化层级监督。各级政府法制办一定要依托基层法制机构，畅通信息沟通渠道，建立定期联系机制，才能真正把监督工作抓起来。一是抓好行政复议工作。行政复议是群众获得行政救济的一种重要途径，也是政府法制办对本级行政机关监督的一个重要手段。但是目前，由于宣传得不够，很多老百姓对行政复议知之甚少，不了解行政复议具有便民、高效、成本低的特点和优点，导致不少老百姓对违法执法行为不愿寻求救济，不敢寻求救济，能忍则忍，放之任之。因此政府法制办要借助媒体广泛宣传、畅通渠道、多方式受理、提高效率、服务于民。二是实施重大处罚备案制度。行政执法中目前最突出的问题是乱施处罚，无问题小处罚、小问题大处罚、以罚代管、以罚代法，究其根源是利益的驱动。解决的办法除了实行收支两条线，收支脱钩以外，还必须强化监督，实施重大处罚备案制度。根据各地的经济状况，根据各部门的执法特点制定相应的标准，处罚数额达到该标准就需报本级政府法制部门备案，以利于及时纠错。三是抓好“两制”的落实。“两制”即执法责任制、执法过错追究制。目前，全国大部分地方对“两制”的实施主要停留在书面汇报、年终检查上，成效不是很明显。这就需要各级政府痛下决心，真抓实干，奖惩兑现，才能起到震慑和监督作用。
    三是畅通举报投诉渠道，强化群众监督。老百姓的眼睛是雪亮的，老百姓的力量是无穷的，因此执法监督理应广泛发动老百姓，充分依靠老百姓。一是要构建多种平台，让老百姓有充分发表自已建议、意见的渠道和机会，诸如公开设立网上信箱，让老百姓坐在家里都能履行监督权；再比如在政府法制办设立来信来访办公室，由专人负责处理执法方面的信访事件。二是舆论机构应转变观念，为群众监督提供一个宽松的环境。舆论机构素有“无冕之王”的美称，很多行政执法单位或执法人员，不怕领导批评、不怕上级监督，就怕公开曝光，可见舆论的力量。但是，目前存在一个问题就是舆论机构不敢监督、不愿监督，因此各级党委政府要大力支持舆论机构开展工作，改变那种只求过得去不求过得硬，只报喜不报忧的状况，给老百姓一个勇于监督、充分监督的平台。
    总之，只有多管齐下，齐抓共管，我们的执法监督才能得以加强，我们的执法环境才能得到改善。

（作者单位：市政府法制办）